Ondřej Zaoral: Den, kdy vypnuli české mýto (komentář)

V roce 2007 se Česká republika stala teprve třetí zemí v Evropě, která zavedla celoplošný systém elektronického mýtného pro nákladní automobily. Ve srovnání s ostatními IT projekty státní správy navíc celkem bez problémů. Po devíti letech a 67 miliardách vybraného mýtného hrozí České republice jedno opravdové prvenství. Čestný titul pro první stát, který fungující mýtné pro změnu vypne, máme totiž každým dnem na dosah více a více.

Již deset let je známo, že na konci roku 2016 vyprší provozní smlouva na elektronické mýtné s konsorciem Kapsch. Státu zůstane v ruce mýtný systém, který ke svému provozu potřebuje celou řadu provozních služeb, bez kterých se na mýtu nevybere ani koruna. Existuje velký počet způsobů (a dokonce jejich kombinací), jak pořídit a provozovat mýtný systém. Každý z nich má své výhody i nevýhody, ale tento pořizovací model vždy definuje možnosti a nutné kroky zadavatele na konci smluvního období. Rakousko si zažilo proces přebírání mýtného systému od soukromého dodavatele do rukou státem vlastněné společnosti. Německo momentálně řeší otázku, zda od soukromého konsorcia odkoupí výběrčí společnost TollCollect. Ale žádná evropská země dosud nevypnula fungující celoplošný mýtný systém. Navíc dobrovolně, bez jakékoli strategie na kompenzaci výpadku příjmů a eliminaci dalších negativních dopadů.

Zamysleme se krátce nad černým scénářem, který může začínat tímto příběhem: Je leden 2017 a stát nemá již od 1. ledna 2017 smlouvu s provozovatelem mýtného systému. Smlouva s konsorciem Kapsch není jen o „mýtných branách“, a proto přestávají fungovat všechny systémy i služby, podílející se na výběru mýtného. Dopravci nemají kam vrátit „krabičky“ (palubní jednotky). Nefunguje infolinka, webové stránky možná poběží, nebudou-li odpojeny z důvodu neplacení služeb datacentra. Dopravci se marně pídí po informacích, kdo jim vrátí zaplacené zálohy za palubní jednotky nebo kdo s nimi vyřeší reklamaci z konce roku 2016. Ani na čerpacích stanicích se již žádných služeb nedočkají, protože jejich provozovatelům za obsluhu klientů mýtného systému nikdo neplatí a terminály pro obsluhu klientů stejně nefungují.

Podívejme se ale nyní na dobře viditelné i poněkud skryté dopady tohoto černého scénáře. Dopady, které mají vliv na fungování mýta koncepčně a možná i reflektují principy fungování státní správy České republiky v posledních letech.

Veřejné rozpočty chudší o desítky miliard korun

Již téměř deset let je rozpočet Státního fondu dopravní infrastruktury pravidelně zásoben mýtnými příjmy. Ani rozpočtový výhled, pravidelně schvalovaný Poslaneckou sněmovnou Parlamentu ČR, nepředpokládá na následující roky změnu. Na rok 2016 počítá rozpočet s mýtnými příjmy ve výši 9 miliard korun, v letech 2017 a 2018 shodně s 8,4 miliardy korun.

Připomeňme, že mýto má za sebou v roce 2015 nejúspěšnější rok své existence – díky kombinaci ekonomického růstu a zvýšení tarifů vybralo o 12 procent více než v roce 2014. Podle střízlivých odhadů se v roce 2016 vybere těsně pod deset miliard korun. Vypne-li se na konci roku mýtný systém, bude se rozpočet SFDI potýkat s výpadkem příjmů v řádu 10 až 15 procent z celkových plánovaných příjmů fondu. Aby stát vybral na daních z příjmů fyzických osob 10 miliard korun, musí lidé dostat 67 miliard korun hrubé mzdy. Modernizace pěti úseků dálnice D1, jejichž rekonstrukce je plánována na rok 2016, má stát 2,3 miliardy korun. Obchvat města stojí cca 300 až 500 milionů korun. Když se postaví školní budova za 60 milionů korun, je to považováno za velkou investici. Jednorázový příspěvek důchodcům ve výši 300 korun měl stát v nákladech vyjít na 0,85 miliardy. Ztráta 10 miliard z mýtného tak představuje přes 3 500 korun pro každého důchodce. Deset miliard tedy není nepředstavitelná a abstraktní částka. A není to hodně peněz jen z pohledu Státního fondu pro dopravní infrastrukturu, ale i z pohledu celého státního rozpočtu.

Častým argumentem je znovuzavedení dálničních kuponů (známek) pro kamiony a autobusy. Nálepky by přece dokázaly nahradit příjmy, stály by provozně mnohem méně a stát by ušetřil na výběru mýtného! Tato myšlenka bohužel nepočítá s tím, že evropská směrnice 2006/38/ES stanovuje maximální cenu časového poplatku (tedy dálničního kuponu) na 797 až 1 461 eur pro nejčastější kamiony ekologických tříd Euro III a vyšší. Denní kupon nesmí být dražší než 11 eur. Vzpomeňme, že v roce 2006 stála dálniční známka pro kamiony nad 12 tun 14 000 korun (518 eur) na rok, denní poplatek byl 300 korun (dnešním kurzem přes 11 eur, tj. dokonce více, než dovoluje směrnice). Za těchto 11 eur dokáže tranzitní kamion přejet z Německa na Slovensko, tj. trasu, za kterou dnes zaplatí 1 938 korun (72 eur). Mýtný výnos je skoro 7× vyšší než maximální povolená cena jednodenního dálničního kuponu! Obdobná logika platí i u ročních, měsíčních a desetidenních kuponů. Efekt jednodenních kuponů je však důležitý, protože v roce 2006 (v posledním roce, kdy existovaly dálniční kupony pro kamiony nad 12 tun) byl podíl jednodenních kuponů 32 procent z celkového prodeje v kusech, což ukazuje na jejich velké využití. I celková čísla roku 2006 odpovídají velkému rozdílu mezi potenciálním výnosem dálničních kuponů a mýtného: V roce 2006 zaplatily kamiony nad 12 tun za dálniční známky pouze 1,2 miliardy korun, zatímco v následujícím roce odvedly na mýtném již 5,6 miliardy korun.

Při znovuzavedení dálničních kuponů by na českých dálnicích nebylo možné vybrat za rok od nejběžnějšího kamionu třídy Euro V více než 1 329 eur (36 000 korun). Cena krátkodobých kuponů musí být proporcionální k ceně ročního kuponu a denní sazba nesmí překročit 11 eur. S ohledem na strukturu výnosů dálničních kuponů před rokem 2006 nelze v nejoptimističtějším scénáři očekávat výnos z obnovení dálničních kuponů pro nákladní vozidla vyšší než 4 miliardy korun. Nicméně i tyto peníze jsou spíše teoretické, protože by bylo třeba změnit zákon (který dnes žádné dálniční kupony pro kamiony nezná) a pak nejspíše vysoutěžit i jejich výrobu a distribuci.

Staneme se opět nejlevnější trasou ve střední Evropě

Mýtné v dnešní době představuje nezanedbatelný náklad pro každého dopravce. Společně s naftou a náklady na práci řidiče patří do trojice nejvyšších nákladových položek na ujetý kilometr kamionu. Diskuse o objíždění mýtných úseků se stala za posledních deset let oblíbeným populárním mýtným tématem, a spor o to, zda se objíždí nebo neobjíždí, zůstává stále empiricky nerozsouzen. Po vypnutí mýta se ale v mezinárodním měřítku stává zpoplatněnou dálnicí Rakousko a Německo, zatímco nezpoplatněnou okreskou bude Česká republika. Absence mýta v České republice bude znamenat zvýšení intenzity kamionové dopravy, otázkou je pouze míra zvýšení. Modelování tohoto scénáře na důvěryhodné úrovni je vzhledem k absenci kvalitních a dlouhodobých dat dle mého názoru nemožné. Odkazovat se na situaci před zavedením mýta v ČR je odkazování na desetiletou historii, za kterou se evropské hospodářství i jeho mezinárodní vazby, reprezentované dálkovou dopravou, výrazně změnily. Zejména vstup České republiky do Evropské unie i další východní rozšiřování EU vylučují důvěryhodnou paralelu s dobou před deseti až patnácti lety. Důvod pro hypotézu o zvýšení intenzity tranzitní dopravy v souvislosti s vypnutím mýta lze ilustrovat na poměrně jednoduché nákladové kalkulaci. Trasu z Bratislavy do Frankfurtu může kamion absolvovat přes Rakousko, nebo přes české dálnice D2, D1, D0 a D5. Cesta přes ČR je o pouhých 35 kilometrů delší než „spodem“ přes Rakousko. Rozhodující je však struktura těchto tras a náklady na mýtné.

Dnes je „rakouská trasa“ na mýtném o 1 400 korun dražší a o 35 kilometrů kratší. Pojede-li řidič přes Českou republiku, ušetří na každém z těchto pětatřiceti dodatečných kilometrů 40 korun na rakouském mýtu. Provoz kamionu ale něco stojí, takže při provozních nákladech do 30 Kč/km ušetří ve výsledku kolem 10 korun na dodatečný kilometr neboli 350 korun. To není příliš velký rozdíl, který by řidiče a jejich dispečery jednoznačně motivoval volit delší a „mýtně“ levnější cestu přes ČR. Rozhodujícími faktory budou v současné době jiné vlivy než rozdílná cena mýta, například kvalita komunikací, uzavírky a s nimi spojené riziko zdržení v zácpě, cena nafty apod.

Jakmile se ale mýto vypne, situace se razantně změní. Nákladový rozdíl se vyšplhá na 3 200 korun, tj. mýtná úspora na každém dodatečném kilometru delší trasy přes ČR bude 90 korun! Při provozních nákladech do 30 Kč/km je úspora minimálně 2 100 korun. Tento nákladový propočet se bohužel netýká jen cesty z Bratislavy do Frankfurtu, ale všech cest z Balkánu, Maďarska, Slovenska a východního Rakouska do severozápadní Evropy (Belgie, Nizozemsko, západní část Německa kromě jižního Bavorska a Bádenska-Württemberska).

Možnost nákladové arbitráže, otevřená absencí mýta v České republice, změní chování všech ekonomicky smýšlejících dopravců. Přesun do ČR bude probíhat až do okamžiku, kdy se náklady obou variant opět vyrovnají. Může k tomuto vyrovnání dojít i jinak než obnovením mýta? Ano – vzroste-li intenzita dopravy natolik, že bude docházet k častým dopravním kolapsům, začne finančně vyjádřená hodnota času kompenzovat úsporu nákladů. Hodnota času bude pro každého dopravce individuální, a ti dopravci, jejichž oportunitní hodnota času bude nejvyšší, se začnou stahovat zpět do Rakouska. Jedno je však jisté – bude-li poptávka po kapacitě českých „zdarma“ dálnic vyšší než existující kapacita, zajistí ekonomický princip nákladové arbitráže využití dálnic na plnou kapacitu.

Česká republika začne přitahovat zejména staré kamiony

Modelový příklad cesty z Bratislavy do Frankfurtu v sobě nesl jeden do tohoto okamžiku záměrně zamlčený předpoklad. Kalkulace byla provedena pro nejmodernější kamion ekologické třídy Euro VI. Protože mýto je pro tato nejekologičtější vozidla nejlevnější, jejich úspory z případného neplacení mýta jsou také nejmenší. A čím menší úspory, tím menší motivace objíždět. Nicméně jakmile do hry vstoupí starší kamion třídy Euro III, čísla se výrazně mění. Takový kamion může jízdou přes ČR bez mýta ušetřit 5 000 korun na rakouském mýtném neboli 140 korun na každý z těch pětatřiceti kilometrů delší trasy. Po započtení nákladů na delší cestu přes ČR stále řidič ušetří přes 110 korun na každý dodatečný kilometr.

Zasadíme-li tento nový poznatek do ekonomické hry na nákladovou arbitráž, popsanou v předchozím odstavci, výsledek je jediný: Největší motivaci objíždět Rakousko přes Českou republiku budou mít ty nejstarší a ekologicky nejhorší kamiony.

Chátrající majetek státu a vyšší opotřebení infrastruktury

Všechen majetek, jehož astronomickou účetní hodnotou odborníci ze společnosti Cendis odůvodňovali složitou situaci, začne chátrat. Samozřejmě mýtné brány nezačnou ze dne na den rezavět a jejich vybavení nezačne padat na projíždějící auta. Ale veškerý servis státního majetku, který byl dosud samozřejmostí, ze dne na den ustane.

Ušetřeny nezůstanou ani dálnice a silnice. Zvýšení dopravy díky efektu „levné trasy bez mýta“ přinese i vyšší opotřebení dálnic, včetně těch čerstvě postavených nebo rekonstruovaných. Nezapomínejme, že téměř polovinu z oněch deseti miliard korun výběru mýtného přinášejí do české ekonomiky zahraniční firmy a řidiči. Při výpadku mýtných příjmů bude celé financování na českých daňových poplatnících a na českých dopravcích, kteří platí spotřební daň z nafty. Spolehlivý způsob zpoplatnění zahraničních dopravců pomocí klasických daňových systémů totiž neexistuje.

Finanční vztahy a pár stovek milionů korun na cestě

Dosud jsme v hypotetickém scénáři předpokládali, že mýtný systém přestane vybírat mýtné ke konci roku 2016, protože od roku 2017 nebude smluvně určen provozovatel. Nahlédneme-li do smluvních a finančních podmínek mýtného systému, zjišťujeme, že datum ukončení předpisu mýtného může nastat podstatně dříve.

Jednou z forem platby mýta je tzv. režim následného placení (tj. nejdříve vozidlo jezdí, pak se zúčtuje mýto a firma jej zaplatí). Ze smlouvy, kterou uzavírají spediční firmy a která je zveřejněna na webu provozovatele mýtného systému, vyplývá, že splatnost z takové smlouvy může být až 60 dní a zúčtovací období může být až jeden měsíc. To znamená, že po dobu jednoho měsíce se vozidlu sčítají mýtné transakce, následně se vyfakturují a povolená splatnost je až dva měsíce. Aby tedy celý tento zúčtovací cyklus mohl proběhnout, musel by se výběr mýta zastavit 30. září 2016. Tak, aby v říjnu a listopadu proběhla splatnost faktur s nejdelší dvouměsíční splatností a v prosinci mohl být systém účetně a provozně uzavřen.

Protože celý systém je a musí z pohledu pravidel EU být nediskriminační, není samozřejmě možné, aby někteří řidiči platili a jiní ne – podle toho, jakou platební metodu (s jakou splatností vůči státu) používají. Čtvrtý kvartál roku 2016 bez výběru mýta by tak byl skutečnou finanční katastrofou, protože stát by nejen nevybral ani korunu, ale musel by stále platit za provoz systému, který by čekal na doběh plateb.

Nejčernější z černých scénářů je samozřejmě ten, že systém se vypne bez jakékoli přípravy, možná na základě přání, že „se to na Silvestra přeci s Kapschem podepíše“. V ten moment bude stát odkázán na dobrou vůli konsorcia Kapsch a jeho dodavatelů, kteří možná prosincové platby během prvního kvartálu roku 2017 doúčtují.

Palubní jednotky a dluh státu vůči dopravcům ve výši kolem 1,3 miliardy korun

Každý kamion nebo autobus platící mýtné potřebuje palubní jednotku neboli „mýtnou krabičku“. Podle posledních zveřejněných čísel z prosince 2015 jich mezi dopravci koluje asi 850 000. A za většinu z nich složili dopravci kauci (zálohu) 1 550 korun. Podle podmínek mýtného systému má dopravce nárok na vrácení zálohy v momentě navrácení palubní jednotky v dobrém stavu. Zůstává velikou otázkou, kde budou dopravci palubní jednotky vracet po 1. lednu 2017, dojde-li k vypnutí systému ze dne na den. Na distribučních ani kontaktních místech, která jsou přesně k těmto operacím určena, to jistě nebude. Ta totiž již mýtné služby poskytovat nebudou. Budou beze smluv a pravděpodobně nebudou fungovat ani počítačové terminály, na kterých obsluha operace provádí.

Dopravci možná půjdou klepat na dveře ŘSD, možná na dveře Ministerstva dopravy. Nejmenší pochopení pro situaci budou mít nejspíše velcí dopravci, kteří s desítkami a stovkami vozidel vložili do záloh za palubní jednotky až statisíce korun. Zejména pro ty zahraniční bude řešení pohledávky za ŘSD, potažmo Českou republikou dalším zážitkem z divokého Východu.

Zákony pro legraci

Mýtné se na českých dálnicích smí vybírat díky ustavením zákona o provozu na pozemních komunikacích. Tato ustanovení samozřejmě předjímají, že stát je schopen provozovat mýtný systém, který v zákoně sám popisuje. Vypne-li se mýtné, stát (respektive Ministerstvo dopravy) začne porušovat svůj vlastní zákon a vlastní vyhlášku. Za tuto paradoxní situaci však nehrozí nikomu ani žádné postihy, protože právní řád nepočítá s tím, že by jedno a totéž ministerstvo vytvořilo a následně porušovalo vlastní legislativu.

I z tohoto krátkého rozboru je patrné, že mýtné je součástí české ekonomické, finanční i dopravní reality se širokým dosahem. Jeho případné vypnutí a realizace tohoto černého scénáře by byl jen začátek. Čekalo by nás patrně poměrně dlouhé a velice nervózní období diskusí o tom, zda existující systém resuscitovat v režii státu nebo zda vypisovat výběrová řízení na jeho provoz či na dodávku řešení na zelené louce. Do tohoto období by stát opět vstoupil zcela nepřipraven – bez mýtné strategie, tedy bez vytyčeného cíle. Okamžitě by se stal kořistí zastánců technologických diskusí a spásných teoretiků jednoduchých řešení. A znovu by se opakoval osud pana ministra Ťoka, kterého technologické diskuse a spásné teorie připravily o možnost vyřešit mýtný problém. Cesta z tohoto začarovaného kruhu je jediná: Stát musí formulovat jasnou mýtnou strategii, zasazenou do problematiky financování infrastruktury, dopravní politiky i daní. Tedy učinit krok, který pan ministr Ťok podle jeho vyjádření hodlá v zájmu úspory času přeskočit.

Do konce roku času dost?

S odstupem pouhých jedenácti měsíců od nezasmluvněného období musí každý odpovědný manažer pracovat s charakterizovaným černým scénářem a pravděpodobností, že nastane. Při vzletu letadla existuje hraniční rychlost, po jejímž překročení musí letadlo vzletět i v případě, že jeho zadní část je v plamenech. U každého projektu přichází okamžik, kdy dojdou alternativy. Většina alternativ pro český mýtný systém je již pohřbena v minulosti. A tento „černý scénář“, považovaný politiky, novináři i odborníky za naprosto nemyslitelný, se může stát realitou. Dokonce se stále zvyšující se pravděpodobností. V realitě posledních týdnů opravdu každým dnem.

Bude-li smlouva s konsorciem Kapsch prodloužena o dva nebo tři roky, objevuje se nový urgentní problém: Jak zajistit, aby se situace roku 2017 neopakovala v roce 2019 nebo 2020. Čas běží a z dnešního pohledu budoucí slib „velkého tendru“ se v řádu měsíců stane velice aktuálním tématem.

Takže – kdo za to může?

Za současnou situaci nemůže smlouva s konsorciem Kapsch. Ani zázračně objevené smluvní dodatky, o kterých existují veřejně dostupné informace již dlouhé roky. Ani ministr Šimonovský. Ministři Šimonovský a Ťok totiž dnes paradoxně sdílejí stejný problém: Při neznalosti strategie po konci pořizovacího období nelze zasmluvnit kroky a součinnosti dodavatele při ukončování kontraktu do posledního detailu. Stejně jako ministr Šimonovský nevěděl, jaká bude mýtná strategie po roce 2017, ministr Ťok dnes pořádně neví, jaká bude strategie po roce 2020. Přesto však svého předchůdce obviňuje a tvrdí, že napraví jeho chyby a naspecifikuje součinnost dodavatele na přelomu let 2019 a 2020. Jenže to principiálně nejde. Nejde to až do okamžiku, kdy bude jasné, jaké mýto bude provozováno v dalším období a jak bude probíhat přechod na nový systém.

Pevně doufejme, že tento černý scénář nenastane. Deset miliard ušlých příjmů, přetížené dálnice, lidé dojíždějící za prací trávící hodiny, v součtu to jsou dny, v zácpách. Léto 2017 ve znamení dopravních kolapsů kvůli kombinaci prázdninového provozu a dálnic plných kamionů toužících po českých dálnicích zadarmo. Nic z toho si jistě nikdo z nás nepřeje. S běžícím časem se nicméně může stát, že nezbyde nic než jen doufat. Protože veškeré nástroje reálného řešení dojdou. Hledání stále nových a ideálně historických viníků současnou situaci opravdu nevyřeší.